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新时代加强和创新社会治理的理论与实践探索

来源:    作者:    发布时间:2019-10-21 10:00    编辑:朵海平

  编者按

  省委十三届四次全会指出,社会治理是青海的压力所在。这就要求我们在推进青海社会治理现代化过程中,必须以广大人民群众最关心最直接最现实的利益问题为导向,破解社会治理能力不平衡、社会治理机制不协调等问题,着力推动高质量发展,创造高品质生活,努力增进人民群众的获得感、幸福感、安全感。本期“智库建言”约请了省内外相关专家,围绕加强和创新社会治理问题,进行深入探讨,以资参考。

  新时代加强和创新社会治理的行动指南

  党的十八大以来,习近平总书记站在新的历史起点上,从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局高度入手,在精准把握社会治理内在规律和深刻体认社会治理实践经验基础上,围绕加强和创新社会治理,着重从八个方面提出了一系列内涵丰富、逻辑严谨、层次分明的重要论述,从而为新时代加强和创新社会治理提供了行动指南。

  坚持以人民为中心。基于对人民概念的深刻体察和对人民的深厚感情,习近平总书记始终强调要把人民放在心中最高位置,要始终坚持人民主体地位,时刻把群众安危冷暖放在心上。因此,加强和创新社会治理必须始终将人民性作为基本的工作导向,即始终把人民利益摆在至高无上的地位,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点,始终将以民为本和以人为本作为社会治理的核心,以充分体现社会治理的本质和基本旨归。在习近平总书记看来,民生连着民心,民心关系国运,保障和改善民生是一项长期工作,没有终点站,只有连续不断的新起点,因而要从人民群众最关心最直接最现实的利益问题切入,大力推进普惠性、基础性、兜底性民生建设,让人民群众能充分共享改革发展的最新成果。

  创新社会治理体制。基于对国情的准确把握和对民意的充分体察,党的十九大报告提出, “完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,从而超越了不少西方学者在国家本位抑或社会本位之间进行非此即彼式选择的两极化思维模式,并为多元主体的协同治理提供了中国方案。在这一治理体制中,党委领导突出体现在党建引领,特别是要把加强党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理的一条红线,把广大党员尤其是党员领导干部作为引领社会治理的重要主体,让他们切实发挥密切联系群众、真切服务群众的作用,从而更为有效地提升人民群众对我们党的认同度。政府负责并非等同于政府凡事亲力亲为,而是要求政府要在社会治理中发挥主导作用,要成为社会治理政策法规的制定者和维护者,成为社会力量和公众参与社会治理的引导者和支持者。社会治理离不开社会的协同作用之发挥,这就要求社会力量要在坚持党委领导和政府主导的前提下,积极地参与到社会治理中来。社会治理中的公众参与是一种依法、有序和有效的参与,这就意味着社会公众要依法行使权利、理性表达诉求、自觉维护社会秩序。法治是加强和创新社会治理的根本保障和重要基石。

  打造新型社会治理格局。在党的十九大报告中,习近平总书记创造性地提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”这一目标任务。所谓共建,强调的是执政党、政府、社会组织、企业、公众等多元主体共同参与社会建设。为此,要在加强和改善党委领导的前提下,充分发挥政府的主导作用和社会组织、企业等社会力量的协同作用,并积极地引入公众参与,从而实现执政党领导下的政府主导型合作建设。所谓共治,强调的是多元主体共同助推社会治理。其中,各级党委要扮演总揽全局、协调各方的领导核心角色,各级政府则要承担起社会治理的主体责任,并要为社会力量和广大人民群众参与社会治理创造公共空间。所谓共享,强调的是共同享有社会治理成果。共享则是从社会治理的目的层面指明了社会治理要为了谁的问题。换言之,加强和创新社会治理最终就是为了不断满足人民群众日益增长的美好生活需要,为了不断提升广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

  改进社会治理方式。改进社会治理方式是加强和创新社会治理的题中应有之义,必须坚持问题导向,实现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策的有机结合。系统治理意在强调要防止采用单打一、分散化、碎片化的治理方式,要形成多元主体联动整合的治理结构,充分发挥党委领导作用和政府主导功能,积极支持社会力量和公众协同参与社会治理,从而形成多方合力;依法治理意在凸显法治在社会治理中的基础性作用,强调要将法治作为新时代社会治理的基本手段,自觉运用法治思维和法治方式推进社会治理,切实提升社会治理法治化水平;源头治理就是要从解决好广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题这个源头入手,逐步建立健全利益表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、心理疏导机制,从而使社会治理从事后处置的反应式社会治理转变为事前预防和提前疏导的前瞻性社会治理,进而增强社会治理的主动性、预防性和超前性;综合施策强调要打破主要依靠行政手段开展社会管理的思维定式,要根据社会治理实际灵活运用法律手段、经济手段、行政手段、文化手段、教育手段、科技手段,要坚持德治、法治、自治三治融合,从而更为有效地解决社会问题、规范社会行为、协调社会关系。习近平总书记强调指出,要更加注重联动融合、开放共治,更加注重民主法治、科技创新,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,提高预测预警预防各类风险能力。习近平总书记关于社会治理“四化”的论述为改进社会治理方式指明了新的方向。

  推动社会治理重心下移。习近平总书记指出:“基层工作很重要,基础不牢,地动山摇。”社会治理的重点难点都在基层,因而社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。推动社会治理重心向基层下移,必须加强社区治理体系建设,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。推动社会治理重心下移,还必须切实加强基层党的建设,深入拓展区域化党建,建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍。推进社会治理重心下移,还要求党和政府在城市社区建设中着力加强居民对所生活社区的归属感和认同感,依靠基层党组织力量,在与社区居民的互动过程中帮助邻里间形成熟悉的安全网络,同时重视孩子在其中的联结作用,建设一个居民生活共同体。推进社会治理重心下移,除了要推动城市社区治理,还必须改进乡村治理。要通过自治给予村民更大的空间,调动村民参与乡村事务的积极性;要大力加强基层行政法治建设,促使基层政府的公共权力始终运行在法治的轨道上;要引导广大村民主动学法、严格守法、自觉用法,确保村民始终在法律的框架内自治。

  预防和化解社会矛盾。我国目前正处在多种社会利益错综复杂地交织在一起的社会矛盾凸显期,集中体现在当前各种人民内部矛盾和社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题,而其中大量问题是由利益问题引发的,妥善处理社会矛盾就成为维护社会和谐稳定的关键。正因为如此,遇到关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的改革,要及时深入了解群众实际生活情况怎么样,群众诉求是什么,改革能给群众带来的利益有多少,从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实;对各类社会矛盾,要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决,推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境;加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力。加快社会治安防控体系建设,依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动,保护人民人身权、财产权、人格权。

  加强网络社会治理。“网络技术是一把双刃剑”。虽然说,网络技术在提升社会治理能力、维护社会秩序、发现社会议题等方面具有不可忽视的作用,但现实社会中的矛盾、问题和丑恶现象同样会在网络公共空间中扩散、延展和发酵,必须科学认识网络传播规律,采取多种应对措施,努力提高用网治网水平。一是要注重舆论引导,做强网上正面宣传,培育积极健康、向上向善的网络文化,用社会主义核心价值观和人类优秀文明成果滋养人心、滋养社会。二是要推动体制机制创新,通过机构职能整合,破除现行管理体制存在的多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等弊端,形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力,确保网络正确运用和安全。三是要推进网络治理法治化,坚持依法治网、依法办网、依法上网,让互联网在法治轨道上健康运行,要加快网络立法进程,完善依法监管措施,化解网络风险。四是要加强网络社会治理国际合作,各国应本着相互尊重、相互信任的原则,深化国际合作,尊重网络主权,维护网络安全,共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间,建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系,切实加强沟通、扩大共识、深化合作,共同构建网络空间命运共同体。辨证看待社会治理任务。党的十八届三中全会提出,创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平。这就是说,在激发社会活力的同时,也要讲究辩证法,处理好活力和秩序的关系。关于这一点,习近平总书记十分精辟地指出:“社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。”一个好的社会,既要充满活力,又要和谐有序。为了维护秩序,其中的一项关键任务就是要做好预防化解社会矛盾工作。正因为如此,所以习近平总书记强调,“要积极预防、妥善化解各类社会矛盾,确保社会既充满生机活力又保持安定有序。”除了活力与秩序的辩证关系,还要处理好维稳与维权的辩证关系。关于二者之间辩证关系的实质,习近平总书记指出: “从人民内部和社会一般意义上说,维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。人心安定,社会才能稳定。对涉及维权的维稳问题,首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳,不解决利益问题,那是本末倒置,最后也难以稳定下来。”为此,必须处理好维稳和维权的关系,要把群众合理合法的利益诉求解决好,完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度,强化法律在化解矛盾中的权威地位,使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。 (作者分别为苏州大学东吴智库研究员、博士生导师;苏州大学政治与公共管理学院政府治理研究所助理研究员周义程宋晓琪)

  夯实和谐社会治理基础

  社会治理是国家治理的重要组成部分,有效的公众参与社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要社会基础。作为多民族多宗教地区,青海既要加快推进贯彻和落实社会治理政策、理念和制度,加强公众参与社会治理工作;又要保证公众的利益诉求,处理好维权和维稳的关系,夯实社会治理基础。

  一要培养公众的公共精神和参与意识。首先,党委发挥领导作用。一方面,各级党委要建立公众参与社会治理领导协调机制,总揽全局、协调各方,确保公众参与社会治理的正确方向。另一方面,发挥基层党组织对公众参与社会治理教育作用,加强“五个认同”“社会主义核心价值观”等教育,激发公众参与社会治理的积极性。尤其要以民族和睦、宗教和顺为重点,大力开展国家认同、民族团结、社会和谐构建教育活动。其次,各级政府发挥主导作用。要继续加强村民自治建设,发挥基层组织自治作用,搭建实体的和虚拟的参与平台,把公众有效动员、组织起来。

  二要加快推进立法的公众参与。首先,加强公众参与地方立法的法治宣传,有效调动公众参与立法的积极性和主动性。其次,加强公众参与立法的公开性。除了已经在实践中采用的形式,还应通过社区宣传、发放调查问卷甚至上门征求意见等方式听取公众对地方法规草案的意见、建议。再次,加强公众参与立法的法律程序保障,明确公众参与的一系列程序,制定公众参与的具体规则和实施办法,在地方法规中更加明确公众参与的权利、义务、形式及渠道。

  三要加快完善公众参与社会治理体系。首先,加快完善公众参与社会治理组织体系。重点完善公众参与公共权力体系和社会组织体系,发挥好公众参与社会治理的组织载体作用。其次,整合公众参与社会治理制度体系。把与公众生活息息相关的各项事务的制度整合作为重点,如企事业单位的“管理规定”、各种社会组织的“乡规民约”等整合到公众参与社会治理的制度规范中,使其在公众参与社会治理过程中发挥积极作用。再次,健全公众参与社会治理运行体系。以完善社区自治、共治、法治“三治合一”机制为重点,构建起人人都在自治中、人人都在共治中、人人都在法治中的和谐社区运行体系,有效化解社会治理难题。同时,加快公众参与社会治理评价体系建设。

  四要加快改革社区治理体制,保证公众参与社会治理。首先,建立公众参与社区治理党的领导机制。党要加强对公众参与社区治理和社区各类组织的指导协调。其次,建立公众参与社区治理配合机制。社区组织和社区公众应协助政府有关部门履行好社区公共管理和公共服务职责,并对政府的公共管理和公共服务行为依法监督。再次,构建科学合理的公众参与社区治理组织体系。健全以党组织为领导、村(居)委会为主导、人民群众为主体的新型基层社会治理框架,明确基层自治权界,做到民事民议、民事民办、民事民管,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

  五要建立公众参与社会治理长效机制,激励公众参与社会治理。首先,加快健全民族事务政民协商对话机制。通过健全公民对话、公民调查、研讨会、简报、听证会及政策议程问卷等形式来健全这一机制,使参与者都有机会表达态度和感受,利于民众意愿表达,化解社会矛盾,实现善治目标。其次,健全社会公示制度。政府对重大经济社会事项做出决策前,及时向社会各界公示,客观、真实地提供除涉及党和国家机密之外的与人民群众利益密切相关的各种事项和信息,充分征求意见和建议。再次,加快建立回应机制。

  六是强化公众参与素质训练,提高公众参与能力。首先,继续加大对公众的基础教育和继续教育,使他们能够运用科学文化知识武装头脑,指导行动。要着重培养公众的主体意识、参与意识和法治意识,借助党和政府搭建的方便公民参与社会治理的平台,自觉主动参与社会治理。其次,加快参与能力训练。实践出真知,可以通过公众参与社区治理活动、参与农村村民自治活动,在实践中训练民众的参与能力。 (作者为青海省委党校公共管理教研部主任、副教授张佐良)

  乡村治理的自治逻辑

  习近平总书记在党的十九大报告中阐述新时代乡村振兴战略时指出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《实施乡村振兴战略的意见》)也强调“:坚持自治、法治、德治相结合,确保乡村社会充满活力、和谐有序。”在新时代构建乡村治理新体系的战略进程中“,自治”挺在“三治结合”的最前面,既契合了乡村治理的组织结构,积淀了乡村治理的实践经验,也嵌入到了自媒体时代的平台用户,彰显了乡村治理的村民自治大势。从根本上讲,重心下移的社会治理最终要走向村民(居民)的自主治理。因此,乡村治理研究,需要从方法论上转向现代乡村治理的村民自主意识、生态意识与自律意识的自治逻辑建构,从而激发乡村治理的内生动力、活力与合力,更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

  一、强化乡村治理的村民自主意识

  《实施乡村振兴战略的意见》指出,要“充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用,调动亿万农民的积极性、主动性、创造性”,坚持自治为基,不断深化村民自治实践。这些部署凸显出强化村民自主意识的重要性。改革开放以来,伴随社会结构的整体变迁,我国基层乡村治理经历了“村规民约”“村民议事大厅”“道德讲坛”“新乡贤文化”等多形态多平台的实践探索。但受传统管理积淀影响,村民自主意识仍较为缺乏,导致很多村民在乡村事务管理中存在较严重的依赖心理和被动情结,严重影响了当代中国乡村治理实践探索的社会价值。

  强化村民自主意识是新时代乡村“自治”的首要主题,是落实乡村振兴战略关于“坚持村民主体地位”的重要举措。村民作为乡村社会的“剧中人”和“剧作者”,其自主意识的建构是参与乡村治理主动性和能动性的内在体现,彰显乡村治理中由“对象”走向“主体”的村民自由全面发展的成长过程。村民在不断接受和参与乡村公共事务管理过程中,越来越从乡村治理对象转变为乡村治理主体,如同联合国教科文组织在《学会生存》中所主张的那样:“一个人正在不断地接受教育,但他越来越不成为对象,而越来越成为主体了。”理性成熟的村民自主意识主要包括自我概念、自我意识和自律精神三大内涵,其中,自我概念关注“我是谁”,自我意识关注对自我与家庭、他人、自然之间关系的把控能力,自律精神是村民自主意识的修为境界。自治性乡村治理鼓励每一个村民都享有畅通有序、充分而自主表达诉求的机会和通道:需要什么、期待什么、建议什么、参与兴趣等;依法依规的“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”;聚焦美化乡村每一个空间角落的环境滋养功能;鼓励乡村发展成果更多更公平惠及全体村民。

  今天,在中国乡村治理过程中,村民由“对象”转换成“主体”的事实和走向正在为人们所广泛关注和自觉认同。强化村民自主意识逐步成为新时代乡村“自治”的首要任务。

  二、建构乡村治理的村民生态意识

  《实施乡村振兴战略的意见》指出:“乡村振兴,生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然,推动乡村自然资本加快增值,实现百姓富、生态美的统一。”人与自然的关系是乡间村落的永恒脐带。山、水、林、田、路等作为村民得以存在的天然公共资源,不仅维系了村民关系、人情文脉,还滋生着教化价值和乡村治理效用。

  因此,合理使用和保护这些天然公共资源成为村民生产、生活、生存的基本技能和价值理性。然而,当现代科技不断增强村民征服和改造自然能力的同时,也给自然造成了一种难以挽回的诸如气候反常、大气污染、水质污染等生态危机问题。诚如恩格斯所言:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。”因为伴随自然环境的破坏,村民必将陷入了一种失去家园的茫然困惑。究其原因,不在于我们缺乏必要的技术创新能力,而在于我们缺乏必要的自然生态意识。说到底,是缺乏人的生存危机感和环保意识。

  建构村民生态意识是新时代乡村“自治”的生态主题,是落实乡村振兴战略关于“推进乡村绿色发展,打造人与自然和谐共生发展新格局”的必然选择。植根于村民生产、生活、生存深处的“生态意识”,作为村民对乡村自然环境的基本观点和看法,其不仅包含着生产与生活、资源与环境、开发与保护等生态关系,而且涵蕴着更为深刻本真的村民“自治”的价值底蕴。在人与自然的关系中,自然是为人的生命提供所需氧气和营养物质的母腹,人是在自然母腹中生长发育的,“自然界是人的无机的身体”。因此,保护自然生态环境是人必须担当的生存天职和责任使命。“生态意识”集中体现了乡村治理体系的自治逻辑,即在生存论意义上建立起人与自然协调统一的生态忧患意识、生态价值意识、生态道德意识和生态责任意识。

  三、培育乡村治理的村民自律意识

  《实施乡村振兴战略的意见》强调,要“引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。”这呼唤一种完善的村民自律意识。如果说增强和建构村民自主意识、生态意识侧重于“乡村自治需要村民干什么”的行为论考量,那么村民自律意识培育则关注“乡村自治使村民成长为什么”的人格论检视,以深刻表达蕴含于村民个体或群体的身份认同、公私义利关系、情感诉求、思维方式及其行为抉择的乡村自治的丰富内涵。

  在思想史上“,自律”始终是“自治”的应有之义。村民自律意识作为“自治”的修为境界,是村民经过理性的思辨和选择,运用内心原则参与乡村治理的自觉意识和伦理美德,包括村民自我约束意识、自觉参与公共事务管理意识、自愿接受和遵从乡规民约集体公约意识等层次的内容。

  培育村民自律意识旨在通过人心的修炼和向善的引领,找到“顺天时、承地利、求人和”的“自治”发端节点和原创动力。村民自律意识是实现乡村自治的必备条件,如果达到孔子提倡的“从心所欲不逾矩”的理想道德状态,那么所有的乡规民约皆为“自治”资源。但正如梁漱溟所指出的那样“:人一辈子首先要解决人与物的关系,再解决人与人的关系,最后要解决人与自己的关系。只是,最后一条最难。”因此,以解决村民与自我关系为轴心的村民自律意识培育也就成为乡村自治系统建构的最难之处。乡村“自治”是否成功,取决于村民之间自觉的、积极的互动和交往的自律意识及其认同能力,因此要以社会主义核心价值观为引领,坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下,不断培育村民的自律意识。不难设想,当大多数村民都将乡村公共事务管理视作自己分内之事时,一个既充满活力又和谐有序的乡村“自治”格局将会自然形成。 (作者为苏州大学政治与公共管理学院院长、教育部人文社科重点研究基地中国特色城镇化研究中心主任陈进华)

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